為進一步規(guī)范支付服務市場，防范支付風險，1月20日，央行發(fā)布《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例》）。按照業(yè)務實質將非銀行支付機構（以下簡稱支付機構）的支付業(yè)務重新劃分為儲值賬戶運營業(yè)務和支付交易處理業(yè)務兩類，分類確定業(yè)務監(jiān)管要求。對支付機構按照“先證后照”原則，強化公司治理要求，實施全方位、全流程監(jiān)管。強化支付領域反壟斷監(jiān)管措施，明確界定相關市場范圍以及市場支配地位認定標準。
非銀行支付機構條例（征求意見稿）
2010年6月，央行制定《非金融機構支付服務管理辦法》（下簡稱“《辦法》”）。此次《條例》是將原有的作為部門規(guī)章的《辦法》上升為行政法規(guī)，以完善對支付機構的監(jiān)管。
央行也表示，防范支付領域金融風險是守住不發(fā)生系統性金融風險底線的重要一環(huán)?！掇k法》奠定了支付機構監(jiān)管基礎。近年來，支付服務市場快速發(fā)展，創(chuàng)新層出不窮，風險復雜多變，機構退出和處置面臨新的要求?？傮w看，為適應市場發(fā)展、對外開放和強化監(jiān)管需要，迫切需要加快推動出臺《條例》，提升支付機構監(jiān)管法律層級，進一步規(guī)范支付機構合規(guī)經營，維護支付服務市場健康發(fā)展。
按業(yè)務實質確定支付業(yè)務新分類方式
對于《辦法》的起草思路，央行表示，主要遵循以下三方面：一是堅持功能監(jiān)管的理念。強調同樣的業(yè)務遵守相同的規(guī)則，避免監(jiān)管套利和監(jiān)管空白。二是堅持機構監(jiān)管與業(yè)務監(jiān)管相結合。按照“先證后照”原則，對支付機構實施機構監(jiān)管，同時對支付機構業(yè)務經營、關聯交易等實施全方位監(jiān)管。三是堅持穿透式監(jiān)管。加強對股東、實際控制人和最終受益人準入和變更的監(jiān)管。
值得注意的是，為適應技術和業(yè)務創(chuàng)新需要，防止監(jiān)管套利和監(jiān)管空白。《條例》按照業(yè)務實質確定支付業(yè)務新的分類方式。即按照資金和信息兩個維度，根據是否開立賬戶（提供預付價值）、是否具備存款類機構特征，將支付業(yè)務重新劃分為儲值賬戶運營業(yè)務和支付交易處理業(yè)務兩類，分類確定業(yè)務監(jiān)管要求。
具體來說，從事儲值賬戶運營業(yè)務的非銀行支付機構不得向用戶支付與該用戶持有支付賬戶余額或者預付價值余額期限有關的利息等收益，不得通過代理機構為用戶開立支付賬戶并提供服務。從事支付交易處理業(yè)務的非銀行支付機構應當根據清算機構、銀行、從事儲值賬戶運營業(yè)務的非銀行支付機構認可的安全認證方式訪問賬戶，不得留存賬戶敏感信息等。
此外，對支付機構按照“先證后照”原則，強化公司治理要求，實施全方位、全流程監(jiān)管。同時，通過正面清單加負面清單方式，明確成為支付機構股東、實際控制人和最終受益人的條件及禁止情形，加強對股東資質、實際控制人和最終受益人的監(jiān)管。
招聯金融首席研究員、復旦大學金融研究院兼職研究員董希淼對券商中國記者表示，近年來，我國支付市場發(fā)展迅速，但在業(yè)務快速發(fā)展過程中也暴露出一些問題，一些非銀行支付機構互聯、直連，通過銀行違規(guī)進行跨行清算；部分機構“無照駕駛”，違規(guī)經營、挪用客戶備付金等風險事件也時有發(fā)生。2017年以來，央行和相關機構從備付金、跨行清算、業(yè)務許可、條碼支付等方面密集出臺文件，“嚴監(jiān)管”和“強服務”結合，打出了清理整治支付市場的組合拳。但是，由于這些制度文件屬于部門規(guī)章，層級較低，威懾力不夠，難以完全滿足對支付清算市場的監(jiān)管需要?！稐l例》法律層級更高，威懾力更強，將更好地規(guī)范支付清算市場。
強化反壟斷，明確支付機構市場支配地位認定標準
相比于此前出臺的規(guī)范支付行業(yè)發(fā)展的文件，《條例》一項重要的新增內容，就是強化支付領域反壟斷監(jiān)管措施，明確界定相關市場范圍以及市場支配地位認定標準。
《條例》對市場支配地位的認定標準分為兩個層級，被外界看作直接針對支付寶、微信財付通等互聯網支付巨頭，也是在《反壟斷法》對市場界定作出原則性規(guī)定的基礎上，央行對支付領域的反壟斷明確具體而詳細的界定標準。
一方面，對于存在一個支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額達到三分之一、兩個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達到二分之一、三個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達到五分之三等上述三種情形之一的，央行可以商請國務院反壟斷執(zhí)法機構對其采取約談等措施進行預警。
另一方面，對于存在一個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額達到二分之一、兩個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到三分之二、三個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到四分之三等上述三種情形之一的，央行可以商請國務院反壟斷執(zhí)法機構審查非銀行支付機構是否具有市場支配地位。
同時，具有市場支配地位的支付機構若未遵循安全、高效、誠信和公平競爭原則，嚴重影響支付服務市場健康發(fā)展，央行可以向國務院反壟斷執(zhí)法機構建議采取停止濫用市場支配地位行為、停止實施集中、按照支付業(yè)務類型拆分非銀行支付機構等措施。
值得注意的是，上述兩類情況認定標準中，“分母”涵蓋的范圍并不相同，前一類是指非銀行支付服務市場，后一類是指全國電子支付市場，盡管《條例》未明示兩類市場的具體涵蓋范圍，但從字面意義看后者范圍大于前者。
不同的界定范圍對互聯網支付巨頭帶來的的影響也會不一樣。盡管支付寶、微信財付通可能會滿足前一類的預警界定門檻，但如果后一類的“全國電子支付市場”包含銀行體系的支付市場，互聯網支付巨頭是否滿足門檻標準則需要官方公布更詳細的電子支付市場數據。
值得注意的是，據第一財經報道，接近監(jiān)管人士稱，后者設定的市場范圍是全國電子支付市場，既包括了電子支付市場，也包括銀行卡支付，而不是通常狹義上的條碼支付市場。按照這種市場界定，不論是支付寶、財付通，還是銀聯，都沒有達到三分之一的市場份額。也就是說，按照該條例，目前市場上還沒有一家機構構成壟斷意義，這也是一個實事求是的做法。
董希淼表示，《條例》與《反壟斷法》有效銜接，賦予央行認定支付服務市場壟斷地位的權限，填補了之前法律法規(guī)空白。同時，《條例》明確非銀行支付機構股東準入條件和禁止行為，要求同一法人不得持有兩個及以上非銀行支付機構10%以上股權，同一實際控制人不得控制兩個及以上非銀行支付機構，有助于防范資本在支付服務市場無序擴張。
“《條例》在反壟斷和防止資本無序擴張方面進行詳細規(guī)定，是中央經濟工作會議’強化反壟斷和防止資本無序擴張’精神的具體體現，有助于加強支付服務市場反壟斷規(guī)制，維護公平的市場競爭秩序，保護市場參與主體的合法權益，推動支付服務市場健康高質量發(fā)展。”董希淼稱。
此外，為保障支付機構穩(wěn)妥有序整改，《條例》設置了過渡期安排。本條例施行前已獲得支付業(yè)務許可證的非銀行支付機構，應當在本條例施行之日起1年內達到本條例規(guī)定的條件。逾期仍不符合本條例規(guī)定條件的，由央行根據審慎監(jiān)管原則暫停其業(yè)務；拒不停止業(yè)務或者有其他情節(jié)嚴重情形的，由央行吊銷其支付業(yè)務許可證。
